TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1027/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Acciones de cumplimiento de actos administrativos relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

Auto 1027 DE 2025

Referencia: expediente CJU-6495

Asunto: conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Riosucio, Caldas, y el Tribunal Administrativo de Caldas.

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez.

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.             ANTECEDENTES

1.                 Demanda[1]. Las señoras Carmen Edilma Hoyos de Ramírez y Ruth María Marín, y el señor Jairo Londoño González presentaron demanda de acción de cumplimiento en contra del Municipio de Riosucio, Caldas, la Secretaría de Planeación y Obras, la Inspección de Policía y la señora María Ofelia Martínez Santa. Lo anterior, con el fin de que: (i) se ordene el cumplimiento del parágrafo 5 del Artículo 135 de la Ley 1801 de 2016; (ii) se ordene y se garantice el cumplimiento efectivo de los artículos 6 a 9 de la orden de demolición en el proceso policivo administrativo del 11 de septiembre de 2021, llevada a cabo por la Inspección de Policía de Riosucio, y confirmada por el Alcalde de ese municipio el 26 de abril de 2022; y, (iii) que se ordene la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para llevar a cabo la demolición de los pisos 5 y 6 de la obra ubicada en la carrera 7 # 6-29 de Riosucio, los cuales, no fueron habilitados en la licencia de construcción No. 00018-2012[2].

2.                 Para sustentar sus pretensiones, los demandantes pusieron de presente los siguientes hechos[3]: De acuerdo con lo manifestados por los demandantes, (i) la Alcaldía Municipal de Riosucio, Caldas, adelantó un proceso administrativo policivo contra la señora María Ofelia Martínez Santa por infracción a las normas urbanísticas. (ii) Mediante Resolución del 11 de septiembre de 2021, la administración la declaró contraventora y ordenó la demolición del inmueble ubicado en la carrera 7 No. 6-29, por vulnerar disposiciones del Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y demás normas aplicables. (iii) El 26 de abril de 2022, el alcalde confirmó íntegramente la decisión adoptada por el Inspector de Policía. (iv) Sin embargo, en criterio de los demandantes, han transcurrido más de dos años sin que la administración haya ejecutado dicha medida, a pesar de las reiteradas solicitudes formuladas mediante escritos radicados. (v) Por otra parte, los demandantes aseguran que la señora Martínez Santa continúa ejecutando obras sobre el inmueble, incumpliendo abiertamente lo ordenado en los actos administrativos. (vi) Finalmente, el 30 de octubre de 2024 se practicó inspección técnica y se verificó la continuación de las obras, aunque la contraventora ha impedido el acceso a las autoridades.

3.                 Por todo lo anterior, los demandantes consideran que la administración no ha adelantado acciones para garantizar el cumplimiento de la orden de demolición ni ha promovido actuaciones contra la infractora. Esto, sumado a que, en su criterio, el 8 de noviembre de 2024 se configuró formalmente la renuencia ante el incumplimiento, pues las solicitudes radicadas por los demandantes ante la alcaldía no han sido resueltas de fondo[4].

4.                 Trámite ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El 10 de marzo de 2025, el Juzgado 005 Administrativo de Manizales profirió sentencia declarando improcedente la acción de cumplimiento. Como fundamento de la decisión, el despacho judicial señaló que la norma legal cuya observancia se solicitaba no contenía una obligación clara, expresa e inobjetable que permitiera imponerle a las autoridades o particulares accionados el deber de ejecutar la conducta pretendida. Así mismo, precisó que la decisión policiva que era objeto de la demanda tenía naturaleza jurisdiccional, por lo cual no era susceptible de ser exigida a través de este medio de control[5]. En consecuencia, la parte demandante interpuso recurso de apelación en el cual sostuvo que el fallo desconoció lo dispuesto en el artículo 135, parágrafo 5° de la Ley 1801 de 2016, norma que establece de forma clara que, si el infractor incumple la orden de demolición, la administración debe ejecutarla a su costa. Los demandantes consideraron que el juez erró al considerar improcedente la acción, pues la jurisprudencia ha precisado que actos administrativos en firme cuya inejecución comprometa el interés general pueden hacerse exigibles mediante esta acción, sin que ello implique erogación presupuestal distinta[6].

5.                 Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Conociendo el asunto en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 31 de marzo de 2025[7], declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción desde el auto del 4 de febrero de 2025 mediante el cual se inadmitió inicialmente la demanda y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente a reparto de los juzgados civiles del circuito de Riosucio. Sostuvo que la Ley 393 de 1997, en desarrollo del artículo 87 constitucional, estableció en su artículo 3˚ la competencia para conocer de las acciones de cumplimiento; igualmente, precisó que el artículo 1116 de la Ley 388 de 1997 estableció un procedimiento especial para solicitar el cumplimiento de las normas relacionadas con los instrumentos previstos en dicha norma y en la Ley 9 de 1989, lo anterior, respaldado en interpretaciones realizadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado[8] y de conformidad con el Auto 951 de 2021 de la Corte Constitucional. Con base en lo anterior, el Tribunal indicó que los demandantes pretenden que se dé cumplimiento a una orden de demolición proferida por la Inspección de Policía del Municipio de Riosucio, lo cual corresponde a una sanción urbanística, pretensión que debió tramitarse a través del esquema procesal del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y bajo el conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil[9].

6.                 Manifestación de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. El asunto fue repartido al Juzgado 001 Civil del Circuito de Riosucio[10], autoridad judicial que mediante Auto del 9 de abril de 2025 declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicción con el Tribunal Administrativo de Caldas, y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el asunto[11]. Sostuvo que la Ley 393 de 1997 consagró la acción de cumplimiento como mecanismo judicial para que cualquier ciudadano pudiera exigir la efectividad de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Así, señaló que esa competencia fue asignada a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[12].

7.                 Adicionalmente, precisó que, en el caso concreto, si bien el proceso sancionatorio se originó por infracción urbanística y culminó con la orden de demolición de la obra, la acción no recae sobre asuntos de ordenamiento territorial ni uso del suelo, sino sobre la ejecución de una sanción particular. En este sentido, el juzgado señaló que, si bien el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 asigna la competencia a la jurisdicción civil para ciertos asuntos urbanísticos, este caso versa sobre el cumplimiento de un acto administrativo sancionatorio, cuya competencia corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. Para sustentar su postura, el juzgado citó el Auto 951 de 2021 de la Corte Constitucional, precisando que, en dicha decisión, se ratificó la postura en la que, tratándose de obligaciones derivadas de la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con planes de ordenamiento territorial, la competencia recae en la jurisdicción ordinaria civil[13].

8.                 Trámite ante la Corte Constitucional[14]. El 10 de abril de 2025 fue remitido el expediente a la Corte Constitucional[15]. Posteriormente, en sesión virtual del 10 de abril de 2025 se repartió el expediente a la magistrada Diana Constanza Fajardo Rivera[16]. El 11 de abril de 2025, el expediente fue entregado al despacho por la secretaría general a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[17].

II.          CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

9.                 De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[18], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Reiteración Auto 155 de 2019

10.             Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19]. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[20]. Lo anterior, en los siguientes términos:

Tabla Única. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones

11.             En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos, tal y como se expone a continuación:

(i)                    Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en concreto, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Riosucio, Caldas, que integra la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, y el Tribunal Administrativo de Caldas que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(ii)                  Presupuesto objetivo: el conflicto versa sobre el conocimiento de una demanda de acción de cumplimiento interpuesta por las señoras Carmen Edilma Hoyos de Ramírez y Ruth María Marín, y el señor Jairo Londoño González, en contra del Municipio de Riosucio, Caldas, la Secretaría de Planeación y Obras, la Inspección de Policía y la señora María Ofelia Martínez Santa.

(iii)               Presupuesto normativo: ambas autoridades enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal y jurisprudencial, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Lo anterior, tal y como se describió en las consideraciones 5, 6 y 7 de la presente providencia.

3.                 Competencia para conocer y decidir acciones de cumplimiento en materias y asuntos urbanísticos dirigidos contra entidades públicas o privadas. Reiteración Auto 951 de 2021

12.             De acuerdo con el artículo 1° de la Ley 393 de 1997, que desarrolló el artículo 87 constitucional, el objeto de la acción prevista en el citado precepto superior es el de “hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos Administrativos.” Igualmente, la mencionada ley establece que dicha acción podrá dirigirse contra la entidad pública que tenga bajo su responsabilidad la verificación de la ejecución de la norma con fuerza de ley o el respectivo acto administrativo. También procederá contra particulares investidos de funciones públicas y cuyas acciones u omisiones estén generando el incumplimiento demandado (arts. 5 y 6 Ley 393 de 1997).

13.             En este sentido, de acuerdo con los mandatos de los artículos 1°, 5 y 6 de la Ley 393 de 1997, la regla general de competencia para conocer de las acciones de cumplimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, la Ley 388 de 1997, establece que, para los efectos específicos de los instrumentos urbanísticos recogidos en la Ley 9 de 1989, se aplicará el siguiente criterio, según el numeral 1 del artículo 116:

“1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo” (énfasis agregado).

14.             Así, se advierte que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 define un procedimiento y competencia para la acción de cumplimiento. Ahora, si bien se trata de una legislación previa a la Ley 393 de 1997, aplica de forma especial para verificar el cumplimiento de las normas con fuerza de ley y actos administrativos relacionados con los instrumentos y asuntos urbanísticos de la Ley 9 de 1989. Así mismo, tal y como se deriva del Auto 988 del 2021, la primera normativa prevalece en su aplicación respecto de la segunda, por tratarse de la acción de cumplimiento que procede para casos específicos[24] en los que se busca la aplicación de las normas con fuerza de ley o actos de la administración que emanen de la función administrativa concerniente a la organización urbanística de los territorios. Entre este régimen e instrumentos se encuentra la aplicación de sanciones resultantes de procesos sancionatorios urbanísticos[25].

15.             Por su parte, en el Auto 2849 de 2023, la Corte precisó que la Ley 388 de 1997 es el marco normativo que regula la observancia de los deberes establecidos en la Ley 9 de 1989. Por lo tanto, es norma especial que prevalece sobre la general en su aplicación, según se desprende de los criterios de interpretación ante conflicto de normas por materia que se encuentran en la Ley 57 de 1887[26]. Además, expone el citado auto que: “[L]a Ley 388 de 1997 modificó la Ley 9 de 1989 y en su artículo 116.1 dispuso que ‘el juez civil del circuito’ es el llamado a conocer de las acciones de cumplimiento relativas a exigir la ejecución de ‘una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9 de 1989 y la presente ley. Tal como se estableció previamente, esa regulación está vigente y resulta aplicable al caso concreto, en virtud del criterio de especialidad’ (…)”.

16.             Bajo esta línea, se debe señalar que tanto el Auto 988 del 2021 como los autos 2849 de 2023 y 368 de 2024, reiteran la regla contenida en el Auto 951 del 2021, que consiste en que las acciones de cumplimiento relacionadas con normas urbanísticas y de ordenamiento territorial serán conocidas por la Jurisdicción Ordinaria Civil. De aquí se deriva que esta será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento que se dirijan contra una entidad pública o particulares en observancia de los deberes regulados en las Leyes 9 de 1989 y 3 de 1991.

4.                 Caso concreto

17.             La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil es la competente para conocer de la demanda de acción de cumplimiento interpuesta por las señoras Carmen Edilma Hoyos de Ramírez y Ruth María Marín, y el señor Jairo Londoño González, en contra del Municipio de Riosucio, Caldas, la Secretaría de Planeación y Obras, la Inspección de Policía y la señora María Ofelia Martínez Santa.

18.             Lo anterior, por cuanto la acción de cumplimiento pretende hacer efectiva una orden de demolición adoptada en un acto administrativo sancionatorio que fue el resultado del proceso policivo 02-2019 llevado a cabo por la Inspección de Policía de Riosucio. En otras palabras, se trata de una acción de cumplimiento que busca de la autoridad municipal la ejecución de las órdenes relativas a la medida sancionatoria de demolición de obra, según el ordenamiento territorial y los usos del suelo.

19.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-6495 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Riosucio, Caldas para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

5.                 Regla de decisión

20.             Dadas las circunstancias, la Corte reitera la regla de decisión del Auto 951 de 2021, a saber, “La Jurisdicción Civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9 de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad.”[27].

III.      DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado Juzgado 001 Civil del Circuito de Riosucio, Caldas, y el Tribunal Administrativo de Caldas, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda demanda de acción de cumplimiento interpuesta por las señoras Carmen Edilma Hoyos de Ramírez y Ruth María Marín, y el señor Jairo Londoño González, en contra del Municipio de Riosucio, Caldas, la Secretaría de Planeación y Obras, la Inspección de Policía y la señora María Ofelia Martínez Santa, corresponde al Juzgado 001 Civil del Circuito de Riosucio.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU 6495 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Riosucio, Caldas, para lo de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite de la referencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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